הליכי גישור בתכנון ובניה

גישור בהליכי תכנון ובנייה בישראל

מבוא

בתחום התכנון והבנייה בישראל מתעוררים לעיתים קרובות סכסוכים ומחלוקות בין בעלי עניין שונים: יזמי פרויקטים, רשויות תכנון, תושבים ובעלי נכסים סמוכים. כיום, סכסוכים אלה מתבררים ברובם בערוצי הערר והמשפט, תהליך המתאפיין בסרבול, עיכובים ממושכים והוצאות כבדות לכל הצדדים. 

הליכי רישוי הבנייה עלולים להימתח על פני שנים: לאחר הגשת התנגדויות והגשת עררים, חולפים לעיתים חודשים עד קיום דיון ראשון, ושנים עד להכרעה סופית. משך הזמן הארוך גורם להתייקרות הפרויקטים – ריבית והוצאות מימון נוספות ליזמים, הקצאת משאבים מתמשכת ואי-ודאות גדולה. לבסוף, עלויות העיכוב מגולגלות אל רוכשי הדירות ואל הציבור. מצב זה מחדד את הצורך בחיפוש דרכים חלופיות ליישוב סכסוכים בתחום התכנון, שיהיו מהירות, יעילות והוגנות יותר.

גישור הוא הליך ליישוב סכסוכים בהסכמה, בעזרת צד שלישי ניטרלי (מגשר) המסייע לצדדים להגיע לפתרון מוסכם. בעשורים האחרונים מעודדת המערכת המשפטית בישראל שימוש בגישור כחלופה להליך המשפטי, במגוון תחומים. אולם בתחום התכנון והבנייה, השימוש בגישור עדיין מוגבל ונעשה בעיקר ביוזמת הצדדים עצמם או בהפניית בתי המשפט, ולא כחלק מובנה בהליכי התכנון. 

במצב הקיים, אם מתגלעת מחלוקת בין יזם או אזרח לבין מוסד תכנון – למשל ועדה מקומית, ועדת ערר או רשות שלטונית אחרת – ברוב המקרים הדרך המתבקשת כיום היא פנייה לערכאות ופתיחת הליכים פורמליים, על כל המשתמע מכך. רק במקרים נדירים פונים הצדדים לגישור, וכמעט שלא קורה שמוסד תכנון עצמו יוזם או מצטרף מיוזמתו להליך גישור. סקירה זו דנה בחסמים המונעים שילוב גישור בהליכי תכנון ובנייה, ומציגה את היתרונות הפוטנציאליים והיוזמות החדשות לקידומו בתחום זה.

חסמים וקשיים בשילוב גישור במוסדות התכנון

על אף היתרונות הידועים של גישור ביישוב סכסוכים, מוסדות התכנון בישראל (ועדות מקומיות ומחוזיות לתכנון ובנייה, ועדות ערר וכדומה) נמנעים ברוב המקרים מלהשתתף בהליכי גישור. גורמים מקצועיים מציינים מספר סיבות עיקריות להימנעות זו:

העדפת הכרעה שיפוטית "לפי הספר": מוסדות התכנון מעדיפים לקבל פסק דין מבית משפט בסוגיות שבמחלוקת, מתוך תפיסה שהכרעה שיפוטית היא סופית ומבוססת דין. החלטת בית משפט יוצרת תקדים ברור ומונעת טענות בדיעבד מצד מי מהצדדים, מעניק ודאות גבוהה יותר ואינו נתון לערעור או לערעור משני על אופן ההכרעה.

חשש מאובדן סמכות ובקרה:  מוסד תכנון עלול לראות בהליך הגישור ויתור על תחום סמכותו. ועדות התכנון מופקדות על יישום מדיניות תכנונית ועל שמירת האינטרס הציבורי, ולכן חלקן חוששות שמסירת הסכסוך לצד שלישי לפתרון בפשרה תוביל לפגיעה בעקרונות תכנוניים או בתקנות מחייבות. ישנו גם ממד של אובדן שליטה – בהליך גישור, הפתרון עשוי לכלול שינויים תכנוניים מוסכמים שלא ביוזמת הוועדה, והדבר נתפס ככרסום בסמכותה הבלעדית לקבוע מה מותר ואסור מבחינה תכנונית. 

העדר תמריץ למתנגדים ולגורמים שלישיים: במקרים רבים של סכסוכי תכנון, למשל בפרויקטי בנייה שבהם יש מתנגדים מהציבור, דווקא לצד המתנגד אין תמריץ להשתתף בגישור. זאת משום שהליכים פורמליים של התנגדויות ועררים הם ממושכים מטבעם, והזמן שעובר פועל לטובת המתנגדים שמעוניינים לעכב את הפרויקט. בנוסף, הגשת התנגדות וערר כמעט שאינה דורשת עלויות מצד המתנגדים (אין אגרות משמעותיות), בעוד שהליך גישור עשוי לחייב אותם בהשקעת זמן ומשאבים ואף בתשלום חלק מהמגשר. 

תרבות משפטית ומוסדית: מערכת התכנון התפתחה בישראל כמבוססת על היררכיה של ועדות וערכאות ערר, עם אפשרות פנייה לבתי המשפט לעניינים מנהליים. השתלבות הגישור מצריכה שינוי תרבותי במוסדות התכנון, המורגלים בהכרעות חד-צדדיות ולא בדיון דיאלוגי עם הצדדים. בנוסף, עלולות להתעורר שאלות של שקיפות ואמון הציבור: דיוני ועדות תכנון רשמיים פתוחים ומתועדים, בעוד הגישור מתקיים בדלתיים סגורות וחסיונו נשמר. רשויות חוששות שאם ינהלו מו"מ סודי ומוסכם עם יזם או מתנגדים, הדבר ייראה כפגיעה בשקיפות או כמתן יחס מועדף. 

יתרונות הגישור בסכסוכי תכנון ובנייה

לצד החסמים, חשוב להדגיש את היתרונות המשמעותיים שבהליכי גישור עבור כלל המעורבים בסכסוכי תכנון ובנייה. אם ייושם נכון, גישור עשוי להניב תוצאות חיוביות במספר מישורים:

קיצור זמן ההליך וחסכון במשאבים: גישור מאפשר להגיע להסכמה בתוך שבועות או חודשים ספורים, במקום התדיינות משפטית העלולה להימשך שנים. פתרון מהיר מפחית את חוסר הוודאות, חוסך בעלויות מימון ובהוצאות משפטיות הן ליזם והן לרשות הציבורית, ואף מקל על עומס העבודה במוסדות התכנון ובבתי המשפט.

פתרונות תכנוניים איכותיים וגמישים:  בהליך גישור הצדדים דנים יחדיו על צורכיהם ואילוציהם, ויכולים לגבש פתרון מותאם ומפורט שאין בהכרח סמכות לבית משפט או לוועדת ערר לכפות. במקום הכרעה חד-צדדית, מתקבל פתרון מיטבי בהסכמה – לעיתים פתרון יצירתי המשפר את התכנון עצמו. יזמים, רשויות ומתנגדים יכולים להסכים על שינויים בתוכנית, בתנאי ההיתר או בתנאים נלווים, באופן שמאזן בין האינטרסים. כך מתקבל פרויקט משופר: למשל, הוספת אמצעים למיתון מפגעים, שיפור תשתיות נלוות, שינוי קל בהיקף או בעיצוב המבנה – כל זאת בדרך של הבנות ולא בכפייה.

שימור מערכות יחסים וקהילה:  בניגוד להליך משפטי עימותי, הגישור נערך באווירה שיתופית יותר ושואף להפחתת מתחים. בתחום התכנון, הצדדים לסכסוך (יזם, שכנים, רשות מקומית) צפויים להמשיך לחיות או לפעול בסמיכות גם לאחר הסכסוך. במיוחד בפרויקטים של התחדשות עירונית, בעלי הדירות המתחדשות והשכנים המתנגדים יישארו דיירים באותו בניין או שכונה בסוף התהליך. הליך גישור יכול להפחית את העוינות בין הצדדים, לבנות אמון מסוים ולכונן הבנה הדדית, ובכך 

לשמור על יחסי שכנות וקהילה תקינים לטווח ארוך יותר. 

הסכמה ודאית בעלת תוקף משפטי: הסדר גישור שמגיעים אליו הצדדים יכול לקבל תוקף של פסק דין (אם הוא מובא לאישור בית משפט או ועדת ערר לפי הצורך), וכך לזכות במעמד מחייב. למעשה, כאשר הגישור מצליח, התוצאה הסופית היא הסכם שכל הצדדים שלמים איתו, עם גושפנקה משפטית. בתי המשפט אף מעודדים מגמה זו ורואים בגישור כלי יעיל למנוע התדיינויות מיותרות. ההליך חסוי, כך שפתרונות ייחודיים נותרים בין הצדדים ללא חשש מתביעה דומה בעתיד על בסיס הוויתורים שנעשו. באופן זה, כל הצדדים יוצאים נשכרים: היזם מקבל ודאות ביצועית, הרשות מיישמת את הפרויקט עם שיפורים נדרשים, והמתנגדים זוכים להתחשבות בחלק מטענותיהם.

יוזמות לקידום הגישור בהליכי תכנון ובנייה

בעקבות ההבנה שהליכי הגישור עשויים לסייע בהתמודדות עם העומס והקשיים בתחום התכנון, החלו בשנים האחרונות להופיע יוזמות לשילוב גישור ביישוב סכסוכים תכנוניים. המטרה המוצהרת של יוזמת הגישור מטעם הרשויות המקומיות היא שחרור חסמים בהיתרי בנייה ובתוכניות והאצת תהליכי הרישוי, לטובת כלל השותפים. 

במקום להמתין חודשים ארוכים להכרעת ועדת ערר או בית משפט, הצדדים יכולים לשבת סביב שולחן אחד (בגישור הנערך באווירה של "שולחן עגול") ולפתור את המחלוקת לשביעות רצון כולם. בכך מקווים לתרום, בין היתר, לקיצור משך הזמן הדרוש להוציא פרויקטים לפועל, לצמצום עלויות עודפות ובסופו של דבר גם לריסון מסוים בעליית מחירי הדיור הנובעת מעיכובים בירוקרטיים.

בתי המשפט מצידם מעודדים גם הם פתרון סכסוכים תכנוניים מחוץ לכתלי בית המשפט. שופטים בעניינים מנהליים מפנים במקרים מסוימים צדדים לגישור במהלך הדיון, במיוחד כשהם מזהים פוטנציאל לפשרה תכנונית. 

אף על פי שהצלחת הגישור תלויה ברצון הטוב של כלל המעורבים – ובפרט בנכונות הרשויות והמתנגדים להגיע לעמק השווה – ישנם סימנים לשינוי חיובי בהלך הרוח. למשל, בשנים האחרונות המדינה ורשויותיה מראות מעט יותר נכונות לגשת להליכי גישור בסכסוכים, בעיקר כאשר אינן מעוניינות שפסק דין בבית משפט ייצור תקדים רחב מחייב. 

דוגמאות מהשטח

כבר כעת ניתן למנות מספר מקרים בהם הגישור סייע לפתור מחלוקות תכנוניות סבוכות:

התחדשות עירונית והתנגדות שכנים: במקרה של פרויקט התחדשות עירונית (תמ״א 38) בעיר במרכז הארץ, הוגשו התנגדויות מצד דיירים הגרים בסמוך לבניין שיועד לתוספת קומות. במקום להמשיך בהליך ההתנגדויות הפורמלי בוועדה המקומית והמחוזית, הופנו היזם והמתנגדים להליך גישור מקצועי עוד בטרם הדיון הרשמי. בתוך מספר פגישות ובהנחיית שני מגשרים מומחים בתחום התכנון, הגיעו הצדדים לפתרון מוסכם: היזם הסכים לערוך שינויים מסוימים בתוכנית הבנייה כדי להיענות לחששות התושבים – בין היתר הוחלט לבטל מתקני חניה עיליים שתוכננו במקור ולהחליפם בחניה תת-קרקעית, וכן הוזזו מעט קווי הבנייה של תוספת הבנייה על מנת לשפר מרחקים מבתי השכנים. מצד שני, המתנגדים ויתרו על חלק מטענותיהם ולא התנגדו עוד לעצם התוספת. הפתרון שנתגבש איזן בין צרכי הפרויקט לצרכי הסביבה, איפשר את המשך קידום הבקשה להיתר ללא עיכובים נוספים, וחסך לכל הצדדים זמן ועוגמת נפש. במקרה זה הגישור תרם לקבלת תוצר תכנוני טוב יותר ושיתוף פעולה קהילתי במקום עימות ממושך.

מחלוקת על היטל השבחה:  דוגמה אחרת לקוחה מסכסוך כספי-תכנוני מורכב שנגע לחיוב בהיטל השבחה (תשלום המשולם לרשות המקומית בשל עליית שווי נכס עקב תכנית). יזם פרויקט נדל״ן חלק על גובה החיוב בהיטל ההשבחה שהוטל עליו, ופתח בהליכי ערר שהגיעו עד לפתחו של בית המשפט לעניינים מנהליים. במשך כחמש שנים התנהל הליך בערכאות התכנון ובערכאה השיפוטית, ללא פתרון סופי, בעוד הפרויקט עצמו כבר הושלם והדירות אוכלסו. בשלב מסוים הסכימו הצדדים לפנות לגישור במסגרת הבית לגישור של הרשויות המקומיות. בתוך שלוש ישיבות גישור בלבד – שסך הכול ארכו כ-6 שעות – הצליחו המגשרים להביא את הצדדים להסכמה על תמהיל שמאי מוסכם: בוצעה בחינה מחודשת של חישובי השומה, תוך שקלול כל המחלוקות המקצועיות (תכנוניות ושמאיות) והערכת סיכויים וסיכונים לכל צד. הצדדים גיבשו נוסחת פשרה לחישוב ההיטל, שהופחת במידת מה אך שולם באופן מיידי. ההסכם הובא לאישור גורמי התכנון המוסמכים ואושר, ובית המשפט נתן לו תוקף של פסק דין. אף צוין על ידי בית המשפט בהערת אגב כי הסדר הגישור שאליו הגיעו הצדדים מהווה דוגמה מבורכת לאופן בו ניתן ליישב מחלוקות מורכבות בין אזרחים לרשויות בדרך יעילה ובהסכמה. למעשה, שנים של דיונים הוחלפו בתהליך גישור מהיר שפתר את הסכסוך לשביעות רצון שני הצדדים, תוך חיסכון ניכר בזמן שיפוטי.

סכסוך תכנוני-קנייני בין שכנים: במקרה נוסף, מחלוקת בין שני בעלי קרקע פרטיים לגבי מיקום קו הגבול בין חלקותיהם העסיקה את הוועדה המקומית ואת בית המשפט. הצדדים החליפו האשמות על פלישה של מבנה של אחד מהם לשטח האחר. בית המשפט הציע להם לנסות גישור, ובמהלכו עלה פתרון מחוץ לקופסה: הצדדים הסכימו על הסדרת מיקום הבית והגדר באופן שאינו תלוי בקביעת הגבול המדויק (כלומר, חלוקת השטח השנוי במחלוקת באופן פונקציונלי בין המגרשים מבלי לשנות את הרישום). פתרון זה השיג את מטרות שניהם – כל צד קיבל הבטחה שהבנוי והמשתמש בידיו לא ייפגע, והגדר תוכננה מחדש בהסכמה – מבלי להכריע בסוגיית הגבולות המשפטיים. בית המשפט אימץ פתרון גישורי זה ונתן לו תוקף. המקרה הזה מדגים כיצד בגישור ניתן להגיע להסדר גמיש ומעשי שבית משפט לא היה בהכרח יכול לגזור במסגרת פסק דין רגיל. שני השכנים יכלו להמשיך בחייהם ללא סכסוך מתמשך, ובמקביל נחסך זמן שיפוטי יקר.

סיכום

הליכי גישור בתכנון ובנייה בישראל מצויים עדיין בשלבי התפתחות, אך המגמה לשלבם הולכת ומתחזקת לנוכח היתרונות הברורים הגלומים בהם. הגישור מציע מסלול וולונטרי, מהיר וגמיש ליישוב מחלוקות, ההולם במיוחד את אופיים המורכב והרגיש של סכסוכי תכנון – בהם מעורבים אינטרסיים ציבוריים, פרטיים וקהילתיים גם יחד. 

על מנת למצות את הפוטנציאל, נדרש שינוי תפיסתי בקרב מוסדות התכנון והציבור: הכרה בכך שפשרה בהסכמה אינה חולשה או ויתור פסול, אלא כלי לגיטימי להשגת תוצאה שכולם יכולים לחיות איתה, לעיתים טובה יותר מהכרעה כפויה. 

נראה כי בהדרגה מתחיל שינוי כזה לחלחל, בין אם באמצעות יוזמות של גופים מקצועיים כדוגמת מרכזי הגישור של הרשויות המקומיות, ובין אם דרך עידוד בתי המשפט ומשרדי הממשלה לפתרונות אלטרנטיביים. שילוב נרחב יותר של גישור עשוי לסייע בקיצור תהליכי התכנון, להפחית מתחים בין יזמים לקהילות, ולהביא לתוצאות תכנוניות מושכלות ומאוזנות יותר. בכך ישרת הגישור הן את האינטרס הציבורי בהליך תכנוני יעיל והוגן, והן את האינטרסים של הפרט והקהילה להגיע לפתרונות מוסכמים המטיבים עם כל הצדדים. 

הגישור אינו תרופת פלא לכל סכסוך, אך הוא בהחלט כלי משמעותי שכדאי לרתום לארגז הכלים של מערכת התכנון בישראל, לטובת עתיד בנייה ופיתוח המושתתים על הידברות והבנה.

משרדנו מתמחה בליווי תהליכי תכנון ובנייה מורכבים, ובעל ניסיון עשיר בניהול וייצוג בהליכי גישור בתחום זה. אנו מציעים ללקוחותינו ליווי מקצועי המשלב הבנה תכנונית, משפטית ואסטרטגית – במטרה לפתור מחלוקות באופן יעיל, מהיר וחסכוני. בין אם מדובר בהתנגדויות שכנים, סכסוכי היטלים, סוגיות בהיתרי בנייה או הליכי פינוי-בינוי – אנו מציעים פתרונות מותאמים אישית, תוך יצירת ערך ממשי ומניעת התדיינות ממושכת.

נשמח לסייע גם לכם לקדם את המהלך התכנוני שלכם בביטחון ובהבנה.

צרו איתנו קשר.