תמ"א 35 והותמל

היררכיית התכנון והבנייה בישראל: האם הותמ"ל באמת גוברת על תמ"א 35?

בעשור האחרון עברה מערכת התכנון בישראל טרנספורמציה מבנית. הצורך הלאומי להתמודד עם משבר הדיור הוליד מסלולי תכנון "עוקפים" ומהירים, שנועדו לצמצם בירוקרטיה ולרכז סמכויות. גולת הכותרת של מהלך זה היא הקמת הותמ"ל – הוועדה למתחמים מועדפים לדיור – גוף בעל עוצמה חסרת תקדים המרכז סמכויות של ועדות מקומיות, מחוזיות וארציות תחת קורת גג אחת.

עוצמתה של הותמ"ל מעוררת שאלה משפטית ותכנונית קריטית: מהו יחס הגומלין בינה לבין "החוקה התכנונית" של המדינה – תמ"א 35?

תמ"א 35: החוקה של המרחב הישראלי

תמ"א 35 היא התכנית המנחה את אסטרטגיית פריסת האוכלוסייה והשמירה על השטחים הפתוחים בישראל. היא מחלקת את המדינה ל"מרקמים" המייצגים רמות פיתוח שונות – מהמרקם העירוני המיועד לציפוף, ועד למרקם השמור המשולב שבו הפיתוח מוגבל מאוד לטובת ערכי טבע. בנוסף, היא קובעת דרישות צפיפות מינימליות מהן לא ניתן לסטות.

המנגנון המשפטי : סעיף 8(ב)(2)

במדרג הנורמטיבי הראשוני, חוק הותמ"ל קובע כי התכנית המועדפת גוברת על כל תכנית אחרת, אך מחריג במפורש את תמ"א 35. כלומר, כברירת מחדל, הותמ"ל אינה מעל התמ"א. אולם, המחוקק יצר "מסלול עוקף" בסעיף 8(ב)(2) לחוק.

לפי סעיף זה, הממשלה רשאית להורות בצו ההכרזה על מתחם כי לותמ"ל יהיו נתונות גם סמכויות המועצה הארצית הנדרשות לאישור לפי תמ"א 35. ברגע שסמכות זו מוענקת, הותמ"ל הופכת לריבון התכנוני באותו מתחם: היא יכולה לאשר בנייה במרקמים שנועדו לשימור או לשנות את הוראות הצפיפות ללא צורך בפנייה למועצה הארצית. זהו הכוח המאפשר לה להקים עשרות אלפי יחידות דיור בלוחות זמנים קצרים, גם מחוץ למרקם העירוני.

היבטי השבחה והערך הכלכלי בתמ"ל

אחד ההיבטים המרתקים בפעילות הותמ"ל הוא השפעתה על הערך הכלכלי של הקרקע. מכיוון שהותמ"ל נוטה להגדיל את זכויות הבנייה והצפיפות מעבר למה שנקבע בתכניות היסטוריות (כדי לעמוד ביעדי היצע ודיור להשכרה), היא יוצרת השבחה משמעותית.

למרות כוחה, הותמ"ל אינה פועלת בחלל ריק. פסק הדין המפורסם בעניין אפולוניה (עע"מ 6427/19) הבהיר כי "מהירות אינה תירוץ לחוסר סבירות". בית המשפט קבע כי הותמ"ל היא "יצור כלאיים", היא גוברת על תכניות ארציות בעת אישורה המקורי, אך לצורך שינויים עתידיים היא נחשבת כתכנית מפורטת רגילה הכפופה למערכת התכנון הרגילה.

כמו כן, הותמ"ל מחויבת לשלב דיור להשכרה ארוכת טווח (בשיעור של 30% בקרקעות מדינה), דרישה המכניסה שיקולים חברתיים ופרוגרמתיים לתוך התכנון הפיזי, ולעיתים אף מחייבת סטייה נוספת מתמ"א 35 כדי להבטיח כדאיות כלכלית לפרויקטים.

סיכום 

התשובה לשאלה האם תכנית מועדפת לדיור גוברת על תמ"א 35 היא חיובית במבחן התוצאה, אך מותנית במבחן ההליך. הותמ"ל אינה "מעל" לתמ"א 35 באופן מופשט, אך היא מצוידת בכלים משפטיים המאפשרים לה לעקוף אותה באישור הממשלה.

הצלחת המנגנון הזה תלויה ביכולת של הוועדה להשתמש בסמכויותיה, תוך הקפדה על עקרונות התכנון המקצועי ושמירה על האינטרס הציבורי, כדי שהמחיר של פתרון משבר הדיור היום לא יהפוך למשבר תכנוני וסביבתי מחר.

זקוקים לייעוץ משפטי בנושאי תכנון ובנייה? מוזמנים ליצור קשר.