חישוב תכסית בדיני התכנון והבנייה

חישוב תכסית בדיני התכנון והבנייה

המונח "תכסית" מהווה את אחד ממנגנוני הוויסות התלת-ממדיים והמרחביים המרכזיים במשפט התכנון והבנייה הישראלי.

מגבלת התכסית נועדה להגדיר את שיעור השטח המרבי מתוך שטח המגרש נטו שהמבנה רשאי לכסות. חרף מרכזיותה של הוראה זו בקביעת תבנית הבינוי וצפיפותו, חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, כמו גם תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992, אינם מציגים הגדרה סטטוטורית אחידה או נוסחת חישוב מפורטת לקביעת קווי התכסית. היעדרו של מנגנון חישוב חקוק ומפורט הוביל להתפתחותה של הלכה פסוקה בוועדות הערר המחוזיות ובבתי המשפט לעניינים מנהליים, אשר פירשה את גבולות המונח, את היחס שבין מפלס קומת הקרקע לקומות העליונות, ואת שאלת הכללתן של מרפסות זיזיות (גזוזטראות) במניין התכסית.

המסגרת הנורמטיבית ותכליות מוסד התכסית

הוראות בדבר תכסית מרבית נקבעות באופן מסורתי במסמכי תוכנית בניין עיר (תב"ע), בהנחיות מרחביות של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ובהתאם לנוהל מבנה אחיד לתכניות (נוהל מבא"ת) המנוהל על ידי מינהל התכנון. מבחינה עקרונית, שיעור התכסית מבטא את היחס שבין שטח הבניין המכסה את הקרקע לבין שטח המגרש הכולל, כשהוא מבוטא באחוזים.

פסיקת מוסדות התכנון ביססה את הפרשנות המשפטית של מונח זה על בסיס שלוש תכליות אורבניות וסביבתיות מובהקות הפועלות במצטבר.

ראשית, הגבלת התכסית נועדה להבטיח שימור של שטחי קרקע פנויים מבינוי עבור שימושים חיוניים ברמת המגרש, כגון חצרות, גינון, פיתוח נופי, דרכי גישה, מעברים להולכי רגל ומקומות חניה עיליים.

שנית, קיים צורך הידרולוגי וסביבתי מחמיר בשימור שטח פתוח וחדיר, המאפשר חלחול טבעי של מי נגר ומי גשם לתוך מאגרי מי התהום. צמצום השטחים הבנויים מונע את אטימת הקרקע ומפחית עומסי הצפה הפוגעים במערכות הניקוז המוניציפליות.

שלישית, מגבלת התכסית משמשת כלי לעיצוב המסה והנפח האדריכלי החזותי של המבנה. על ידי הגבלת רוחב הבניין ויצירת מרווחים פתוחים בין מבנים סמוכים, נשמרים תנאי אוורור, חדירת אור יום ושמיים פתוחים, תוך מניעת יצירת מסה בינויית כבדה ואטומה הפוגעת במרחב הציבורי.

מתודולוגיית המדידה: שטח המגע בקרקע אל מול עקרון ההיטל האנכי המעטפתי

אחת הסוגיות הנפוצות בדיני רישוי בנייה היא השאלה האם תכסית משקפת אך ורק את השטח שבו רצפת קומת הקרקע נוגעת פיזית באדמה, או שמא החישוב מתייחס למעטפת המרבית הנוצרת מכלל קומות המבנה.

העמדה הפרשנית המצמצמת, הגורסת כי התכסית מתמצה בשטח המגע הישיר של קומת הקרקע עם הקרקע הטבעית, נדחתה בהלכה הפסוקה. פסק הדין המנחה בסוגיה זו, שניתן על ידי ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון בערר 218/17 (פהים קובטי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה עמק הירדן), קבע באופן חד-משמעי כי תכסית הבניין אינה נמדדת לפי קומת הקרקע בלבד, אלא לפי ההיטל האנכי המרבי של כל קומות המבנה על מישור הקרקע.

מאחר שבמבנים רבים קיימת שונות גיאומטרית בין הקומות השונות, קו התכסית הסופי נקבע כקו מתאר מעטפתי (קונטור) שעוטף ומאחד את כלל ההיטלים של חלקי הבניין השונים. עיקרון זה נובע ישירות מתכליות התכנון: כאשר קומה עליונה מרחפת מעל פני הקרקע ובולטת מעבר לקווי קומת הקרקע, היא מטילה צל, חוסמת את שדה הראייה והאור, ומונעת ירידה ישירה של מי גשמים על השטח שמתחתיה. לפיכך, מנקודת מבט תכנונית, שטח המגרש שמתחת לאותה קומה נחשב למכוסה.

עיקרון ההיטל האנכי המעטפתי מחייב התייחסות ייחודית לתצורות בינוי מגוונות:

כאשר מתוכננת קומה עליונה הבולטת מעבר לקירות קומת הקרקע, למשל באמצעות קורות זיזיות או התרחבות מדורגת, שטח הבליטה מוטל אנכית כלפי מטה ומרחיב את קו התכסית של המגרש.

במצב ההפוך, שבו קומות עליונות נסוגות פנימה ומצטמצמות בשטחן לעומת קומת הקרקע, שטח התכסית נקבע לפי היקפה הרחב של קומת הקרקע, בהיותה זו המכסה את הקרקע במישור הנמוך.

במבנים הכוללים קומת עמודים מפולשת, אף שהקרקע שתחתיה פתוחה לחלוטין למעבר אוויר, תנועת אדם או חניה, המבנה שמעליה מהווה שטח מקורה היוצר נפח חזותי אטום מעל המגרש. לפיכך, היטל הקומות הבנויות שמעל קומת העמודים מהווה חלק בלתי נפרד מחישוב התכסית.

מעמדן המשפטי של מרפסות, גזוזטראות ובליטות אדריכליות

שאלת הכללתן של גזוזטראות ומרפסות בתחשיב התכסית נגזרת מההבחנה היסודית שבין דיני זכויות הבנייה (אחוזי בנייה) לבין דיני התכסית והבינוי.

תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים) מגדירות גזוזטרה כמרפסת הבולטת מקיר חיצוני של מבנה. תקנות אלו מעניקות לעיתים פטור מחישוב שטח עיקרי למרפסות שאינן מקורות או לגזוזטראות ששטחן אינו עולה על רף מסוים, כגון 14 מ"ר ליחידת דיור בתנאים הקבועים בתקנות ובתב"ע. ואולם, ועדות הערר הבהירו בהחלטות עקביות כי חל איסור לגזור גזירה שווה בין כללי חישוב אחוזי הבנייה לבין חישוב התכסית. העובדה שגזוזטרה מסוימת אינה מנוכה מסל השטחים העיקריים של הבניין אינה מקנה לה פטור אוטומטי מחישוב התכסית.

בהתאם לעקרון ההיטל האנכי, מרפסות זיזיות (קונזוליות) התלויות בקומות הגבוהות ללא עמודים נכללות ככלל בחישוב התכסית, ככל שהן בולטות מעבר לקונטור של הקומה שמתחתיהן. בהחלטה בערר פהים קובטי הודגש מפורשות כי לצורך הגדרת גבולות התכסית אין להבחין בין מרפסת תלויה, גגון או נפח בנוי אחר, וכל שטח המהווה היטל מקורה או חוסם אל מול פני הקרקע נגרע מיתרת המגרש הפנוי. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר במרפסות הנשענות על גבי עמודים יורדים או מרפסות מקורות בקומת הקרקע, שבהן מתקיים הן תפיסת שטח פיזית על גבי הקרקע והן קירוי מלא, דבר המכליל אותן בתכסית ללא סייג.

חרף מעמדו של עקרון ההיטל האנכי כברירת מחדל פרשנית, ההוראה הקובעת בכל אתר ואתר היא לשון תוכנית בניין העיר הספציפית החלה על המקרקעין. תוכנית מתאר מקומית או מפורטת מהווה דין מיוחד.

כאשר הוראות התב"ע מגדירות באופן פוזיטיבי כי "תכסית המבנה לא תכלול גזוזטראות זיזיות עד עומק מסוים" או מחריגות בליטות ארכיטקטוניות מסוימות ממניין התכסית, הוראת התוכנית גוברת על ברירת המחדל, והחישוב יבוצע בהתאם להחרגה המפורשת. ואולם, בהיעדר סעיף פטור מפורש בהוראות התב"ע, הוועדות המקומיות מחויבות ליישם את עקרון ההיטל האנכי המלא, הכולל את היטל הגזוזטראות.

סיווג רכיבי בניין נפוצים במניין התכסית

היחס בין מגוון האלמנטים המרכיבים את מעטפת הבניין לבין תחשיב התכסית מוסדר בשילוב שבין דיני התכנון, נוהלי מבא"ת וההלכה הפסוקה:

קומת קרקע בנויה וסגורה: נכללת במלואה בתכסית, מתוך תפיסת שטח פיזית ישירה ואטימה מוחלטת של פני הקרקע.

קומה עליונה הבולטת מעבר לקומת הקרקע: נכללת במלואה לפי היטלה המרבי, כיוון שהיא מהווה חלק מההיטל האנכי המעטפתי ומייצרת צל, חסימה חזותית ומניעת משקעים.

גזוזטרה זיזית תלויה (ללא עמודים): נכללת ככלל, אלא אם הוחרגה מפורשות בתב"ע, היות שהיא מטילה היטל אנכי על המגרש המצמצם את השטח הפתוח לשמיים.

מרפסת הנשענת על גבי עמודים: נכללת במלואה, מכיוון שהיא מהווה שטח מקורה המלווה באלמנטים קונסטרוקטיביים התופסים את שטח החצר.

קומת עמודים מפולשת: נכללת לפי היטל הקומה הבנויה שמעליה, שכן תקרת החלל קובעת את הכיסוי המרחבי והחזותי ביחס לקרקע.

בליטות אדריכליות וקרניזים מעל 0.50 מטר: נכללות בחלקן העודף, היות שבליטה מעבר ל-50 ס"מ מהקיר אינה נחשבת זניחה ויוצרת שטח מקורה.

פרגולה (מצללה) תקנית: אינה נכללת בתכסית הבניין העיקרי, בהיותה מבנה שלדי חדיר לאור ולמים, ונבחנת לעיתים במגבלת תכסית ייעודית למצללות.

מרתף תת-קרקעי הבולט מקונטור המבנה: אינו נכלל בתכסית העל-קרקעית ומחושב כ"תכסית תת-קרקעית", הנמדדת בנפרד בהתאם למגבלות חלחול מי נגר, לרוב דרישה ל-15% שטח חדיר ללא בינוי תת-קרקעי.

הבחנה בין תכסית על-קרקעית לתכסית תת-קרקעית בנוהל מבא"ת

במסגרת יישום נוהל מבא"ת (מבנה אחיד לתכניות) נקבעה הבחנה מתודולוגית מובהקת בין שני מדדי תכסית שונים במסמכי התכנון: "תכסית מעל הכניסה הקובעת" ו"תכסית מתחת לכניסה הקובעת".

התכסית שמעל הכניסה הקובעת מודדת את ההיטל האנכי של חלקי המבנה הבנויים מעל פני הקרקע הטבעיים או המיושרים. מדד זה כפוף לקווי הבניין העיליים (קדמי, אחורי וצדדיים) ותפקידו להגביל את המסה החזותית של המבנה, לוודא שמירה על שמיים פתוחים, ולהבטיח מרווחים ראויים בין בניינים סמוכים.

לעומת זאת, תכסית מתחת לכניסה הקובעת מתייחסת לשטחי המרתפים, החניונים התת-קרקעיים והמקלטים. בתוכניות מתאר רבות מאושרת תכסית תת-קרקעית בשיעור גבוה משמעותית מזו העל-קרקעית, המגיעה לעיתים ל-70% עד 80% משטח המגרש, ואף עד קווי המגרש במקרים של מרתפי חניה. הרציונל לכך נעוץ ברצון למקם את החניות והתשתיות מתחת לפני הקרקע על מנת לפנות את מפלס הרחוב לפיתוח סביבתי.

עם זאת, פיתוח תת-קרקעי אינטנסיבי זה כפוף למגבלה סביבתית מחמירה של "תכסית פנויה לחלחול". מוסדות התכנון, בהובלת הנחיות מרחביות והוראות לניהול מי נגר, מתנים אישור תכסית תת-קרקעית בהותרת רצועה בשיעור מינימלי קבוע מראש, לרוב 15% משטח המגרש, שבה הקרקע טבעית, חדירה לחלוטין ופנויה מכל בינוי או יציקת בטון, הן מעל פני הקרקע והן במעמקי האדמה.



היבטים יישומיים ואופק תכנוני

מן הניתוח המשפטי והתכנוני עולים מספר עקרונות יישומיים בעלי חשיבות מכרעת לתכנון ולהגשת בקשות להיתרי בנייה:

תחשיב התכסית אינו מסתכם במדידת שטח המגע של קומת הקרקע עם האדמה, אלא מחייב מיפוי הידרולוגי ומרחבי של מעטפת המבנה הכוללת, באמצעות היטל אנכי של כלל הקומות אל מישור הקרקע. על כן, כל זיז, קומה עליונה מתרחבת או אלמנט בנוי המרחף מעל המגרש, מרחיב את קו התכסית בהתאם לקו הקיצוני ביותר שלו.

בנוסף, מרפסות זיזיות (גזוזטראות) נכללות בחישוב התכסית כברירת מחדל משפטית, נוכח השפעתן הפיזית על חסימת אור, יצירת צל ומניעת חלחול מים ישיר. אדריכלים ועורכי בקשות אינם יכולים להסתמך על פטורים מתקנות חישוב שטחים, הנוגעים לאחוזי בנייה בלבד, כדי להחריג מרפסות אלו ממניין התכסית. החרגה של גזוזטראות מתחשיב התכסית תוכר אך ורק אם קיים סעיף מפורש, ברור ומפורט בתקנון תוכנית בניין העיר הרלוונטית הקובע פטור נקודתי לרכיבים אלה.

מגמות התכנון העכשוויות בישראל, ובראשן רפורמת "שטח כולל" המקדמת מעבר מסיווגים ארכאיים של שטחי עיקרי ושירות אל עבר בקרת נפחים כוללת, לצד החמרת ההנחיות לניהול מי נגר עירוניים, מחדדות את מעמדה של התכסית ככלי רגולטורי עצמאי ומרכזי. חישוב מדויק של מעטפת הבינוי העל-קרקעית והתת-קרקעית מהווה תנאי סף מהותי להבטחת עמידה בתנאי הרישוי, לשמירה על חוסן סביבתי ולמניעת חריגות בנייה סטטוטוריות.