רפורמה חדשה בהיטלי השבחה

הצוות הבין-משרדי לבחינת הוראות חוק התכנון והבנייה בתחום היטל ההשבחה הוקם מכוח החלטת ממשלה, ומטרתו לבחון לעומק את הכשלים והחסמים במנגנון החיוב בהיטל השבחה הקיים כיום בחוק, במסגרת התוספת השלישית.

הצוות נועד לגבש חלופות ורפורמות רחבות וממוקדות, ולהמליץ על שינויי חקיקה ומדיניות במטרה להגביר את הוודאות, האחידות והיעילות בשוק הנדל"ן, לייעל את הליכי השומה והערר, ולשמור לצד זאת על עקרונות הצדק החלוקתי ועל מקורות ההכנסה הנדרשים לרשויות המקומיות לצורך פיתוח תשתיות.

דו"ח המלצות הביניים לשנת 2026 נועד לאפשר יישום מהיר של חלק מההמלצות כבר בטווח הקצר, לצד המשך עבודת מטה על רפורמות מבניות בטווח הארוך.

תקציר ורקע כללי על היטל השבחה

היטל השבחה הוא תשלום חובה המוטל על בעלי מקרקעין או חוכרים לדורות כאשר פעולה תכנונית, כגון אישור תוכנית, הקלה או שימוש חורג, מעלה את שווי המקרקעין.

שיעור ההיטל עומד ככלל על 50% משיעור ההשבחה.

התכליות וההצדקות המרכזיות לחיוב הן:

• צדק חלוקתי - שיתוף התעשרות הפרט הנובעת מפעולה תכנונית שלטונית עם הקהילה והציבור הרחב.
• מימון תשתיות ופיתוח - יצירת מקור תקציבי לרשויות המקומיות לצורכי תכנון, פיתוח תשתיות, מבני ציבור, הפקעות ופיצויים.
• עקרונות דיני עשיית עושר ולא במשפט - מניעת מצב שבו בעל מקרקעין נהנה מהשבחה שמקורה בפעולה ציבורית מבלי לשתף את הציבור בחלק מההתעשרות.

הקשיים המרכזיים במנגנון החיוב הקיים בהיטל השבחה

חוסר ודאות באשר לגובה ההיטל

אחד הקשיים המרכזיים בשיטה הקיימת הוא חוסר הוודאות לגבי גובה היטל ההשבחה שיידרש בעל הנכס לשלם בפועל.

הבעיה נובעת ממספר גורמים:

• פער זמנים ממושך - אירוע המס נקבע במועד אישור התוכנית, המכונה "המועד הקובע", אך החיוב בפועל נגבה במועד "מימוש הזכויות", כגון מכר, היתר בנייה או התחלת שימוש. הפער עשוי להגיע לשנים ואף לעשרות שנים, ולכן נדרשות לעיתים שומות המתחקות אחר נתונים היסטוריים.
• שונות רבה בין שומות - שיקול הדעת הרחב שניתן לשמאים בבחירת עסקאות השוואה, מקדמי סיכון, דחייה ופרשנות תכנונית עלול ליצור פערים משמעותיים בין שומות שונות.
• הפחתה משמעותית בשמאויות מכריעות - בדיקת מבקר המדינה העלתה כי ב-95% מהמקרים השמאי המכריע הפחית את השומה שקבעה הוועדה המקומית, כאשר שיעור ההפחתה הממוצע עמד על כ-36%.

הימשכות הליכי השגה וערר

הליך בירור המחלוקות בנושא היטל השבחה עשוי להיות ארוך ומורכב.

• הליכים עשויים לעבור עד ארבע ערכאות שונות - שמאי מכריע, ועדת ערר, בית משפט לעניינים מנהליים ובית המשפט העליון.
• משך הטיפול בתיקים עשוי להיות ממושך מאוד. לפי הנתונים שהוצגו, משך הדיון הממוצע עומד על כ-429 ימים ברמה הארצית וכ-696 ימים במחוז תל אביב.
• הליכים עקרוניים המתנהלים לאורך זמן עלולים להביא להקפאת אלפי תיקים אחרים הממתינים להכרעה תקדימית.

פערים גדולים בתקבולים בין רשויות מקומיות

בעיה מרכזית נוספת היא הפער המשמעותי בהכנסות מהיטלי השבחה בין רשויות מקומיות שונות.

• רשויות חזקות באזורי ביקוש נהנות מהכנסות גבוהות מהיטלי השבחה ומתשלומי "חלף היטל השבחה" מקרקעות מדינה.
• רשויות בפריפריה וברשויות חלשות נהנות מהכנסות נמוכות יותר בשל ערכי קרקע נמוכים ומיעוט יחסי של קרקעות פרטיות.
• בשנת 2021 נמצא כי הפער בתקבולים לתושב בין רשויות חזקות במרכז לבין רשויות חלשות בפריפריה הגיע לכדי פי 15.

עיקרי הנושאים שנבחנו והמלצות הביניים

1. המלצות אופרטיביות ליישום מיידי

דחיית אירוע המס למועד ההיתר במקרים מסוימים

אחת ההמלצות המרכזיות היא לדחות את אירוע המס ואת המועד הקובע במקרים שבהם עצם אישור התוכנית עדיין אינו יוצר זכויות בנייה ודאיות ומעשיות.

• זכויות מותנות - כאשר תוכנית כוללת זכויות בנייה שהתרתן תלויה בהפעלת שיקול דעת תכנוני נוסף בשלב הרישוי, אירוע המס והמועד הקובע יידחו לשלב ההחלטה בבקשה להיתר.
• תוכניות מיתאריות שלא ניתן להוציא מכוחן היתר - אישור תוכנית מיתארית לא ייחשב לאירוע מס. בעת אישור תוכנית מפורטת בעתיד, יחושב המצב הקודם בהתעלם מהתוכנית המיתארית, בדומה להסדר החל לגבי תוכנית כוללנית. מוצע להחיל הסדר זה גם על תמ"א ותמ"מ.
• תוכניות כלליות או "נושאיות" - תוכניות החלות על שטח נרחב ואינן כוללות קונקרטיזציה מספקת יחויבו בהיטל רק בעת מתן היתר הבנייה.

ייעול הליכי ההשגה והקמת פורום משולב

במקום לבצע בשלב זה שינוי מבני משמעותי במערך הערכאות, מומלץ להקים פורום משולב משפטי-שמאי.

הפורום יתכנס באופן יזום לצורך דיון בסוגיות עקרוניות ורוחביות ויפרסם חוות דעת מקצועיות, במטרה ליצור אחידות גדולה יותר בפרשנות וביישום הדין.

2. נושאים שמומלץ להמשיך לבחון בטווח הארוך

רפורמה מבנית מקיפה במנגנון החיוב

הצוות בחן מספר חלופות משמעותיות לשיטה הקיימת, ובהן:

• קביעת תעריפים אחידים למ"ר לפי ייעוד ומרחב.
• ביטול היטל ההשבחה והסתמכות על מס שבח מוגדל.
• הטלת מס מכירה חד-פעמי על עסקאות בנכסים בנויים.

מסקנת הצוות: מדובר בצעדים בעלי השלכות כלכליות, תכנוניות ופיסקאליות רחבות. לכן לא מומלץ ליישם אותם באופן מיידי, אלא להמשיך בעבודת מטה ובחינה מקיפה.

ביטול אירוע "מכר" כאירוע מימוש זכויות

נבחנה הצעה שלפיה מכירת מקרקעין או העברת זכויות בהם לא תיחשב עוד למימוש לצורך תשלום היטל השבחה.

לפי הצעה זו, התשלום יידחה לשלב קבלת היתר הבנייה או לתחילת השימוש בפועל, במיוחד במקרים של בתים משותפים והתחדשות עירונית.

מסקנת הצוות: ההצעה עוררה התנגדות משמעותית מצד השלטון המקומי, בעיקר בשל החשש לפגיעה בתזרים ההכנסות של הרשויות. לפיכך הוחלט שלא להמליץ על השינוי בשלב זה.

עם זאת, בתחום ההתחדשות העירונית מומלץ לאמץ את גישת ההשוואה הישירה שנקבעה בפסיקה לצורך הערכת שווי השוק במכר.

קביעת לוחות זמנים מחייבים לשומות

נבחנה האפשרות לקבוע מועדים קשיחים לעריכת שומות ולטיפול בהשגות.

המלצת הביניים היא להמשיך ולבחון את ההצעה בשיתוף השלטון המקומי, במטרה לצמצם עיכובים ולהגביר את הוודאות לבעלי נכסים וליזמים.

חיוב עריכת "לוח שומה" והסתמכות על תקן 21 וטבלאות איזון

נבחנה הצעה לערוך שומה לכלל הנכסים הכלולים בתוכנית מיד לאחר אישורה, במקום להמתין לכל אירוע מימוש בנפרד.

בנוסף נבחנה האפשרות להסתמך על תחשיבים קיימים, כגון תקן 21 בפרויקטים של התחדשות עירונית וטבלאות איזון בתוכניות איחוד וחלוקה.

מטרת ההצעה היא ליצור ודאות מוקדמת יותר לגבי גובה החיובים.

הצוות ממליץ לבחון את השיטה במסגרת פיילוטים מקומיים לפני יישומה הרחב.

הקמת קרן ארצית לאיזון תקבולים בין רשויות

נבחנה האפשרות להקים קרן ארצית שאליה יועבר חלק מתקבולי היטל ההשבחה ותשלומי החלף.

הקרן תחלק מחדש חלק מההכנסות במטרה לצמצם את הפערים בין רשויות חזקות באזורי ביקוש לבין רשויות חלשות יותר בפריפריה.

המשך בחינת הנושא צפוי להתבצע בהובלת משרד הפנים ומשרד האוצר.

סיכום

דו"ח הביניים מציע מספר צעדים שנועדו להגביר את הוודאות המשפטית והתכנונית כבר בטווח הקצר, בעיקר בכל הנוגע לזכויות מותנות, תוכניות מיתאריות ותוכניות כלליות.

במקביל, הרפורמות המבניות הרחבות יותר - ובהן שינוי שיטת המיסוי, ביטול אירוע מכר וחלוקת הכנסות שונה בין הרשויות - נותרו בשלב זה לבחינה מעמיקה נוספת.

המגמה העולה מהדו"ח היא ניסיון לצמצם את הפער בין המועד שבו נוצרת לכאורה ההשבחה התכנונית לבין המועד שבו ניתן להעריך אותה באופן ממשי ומדויק, תוך שיפור הוודאות לבעלי נכסים, יזמים ורשויות מקומיות.