מסמכי מדיניות בדיני תכנון ובנייה

מסמכי מדיניות בדיני תכנון ובנייה -
מעמדם המשפטי והיקף תחולתם

מהו מסמך מדיניות?

מסמך מדיניות הוא כלי תכנוני המשמש את מוסדות התכנון להתוויית עקרונות ואמות מידה להפעלת שיקול דעתם בהליכי תכנון. 

מסמכים אלה מכסים מגוון רחב של נושאים תכנוניים, כגון: גודל מינימלי של יחידות דיור, מדיניות חניה, הנחיות לתחנות דלק, מדיניות שימור, הנחיות לתכנון מרפסות, גדרות בשכונות מסוימות, ועוד רבים.

עם התקדמות פרויקט המטרו בישראל, אנו צפויים לראות שימוש נרחב במסמכי מדיניות חדשים שמטרתם לשקף לציבור הרחב וליזמים כיצד יתוכנן כל אזור בסביבת תחנות המטרו ומרכזי התחבורה. מסמכים אלה נועדו ליצור שקיפות תכנונית ולהגדיר מראש את כיווני הפיתוח העתידיים, תוך יצירת ודאות יחסית עבור כל בעלי העניין. 

מסמך מדיניות אינו עובר הליך סטטוטורי 

בניגוד לתכניות המאושרות על פי חוק התכנון והבנייה, מסמכי מדיניות אינם עוברים את ההליך הסטטוטורי המלא – כלומר:

• אין הפקדה להתנגדויות הציבור

• אין פרסום ברשומות

• אין מנגנון מובנה של שיתוף ציבור (אם כי בפועל, ישנן רשויות המקיימות הליכי שיתוף וולונטריים)

המשמעות – ניתן לסטות ממסמך מדיניות במקרים המתאימים

בפסיקת בית המשפט העליון בעע"מ 9156/05 גרידינגר נ' ראפ (נבו 10.06.2008) נקבע באופן, מפורש– כי מסמכי מדיניות הם הנחיה מנהלית שניתן לסטות ממנה במקרים בהם קיימים שיקולים ענייניים, המצדיקים את הסטיה: 

"כפי שציין בית המשפט קמא, ואין איש חולק על כך, אין למסמך המדיניות מעמד סטאטוטורי של 'תוכנית' על פי החוק. עם זאת, המדובר במובהק בהנחיה מנהלית שאומצה על ידי הועדה המחוזית והועדה המקומית. 

מסמך המדיניות מהווה איפוא הנחיה פנימית של הועדה המחוזית, אשר נועדה להדריך את הועדה המחוזית ואת הועדה המקומית בהפעלת סמכויותיהן לעריכת תוכניות בניה ולאישורן. 

סטיה מהנחיה מנהלית אינה כשלעצמה בלתי חוקית, שכן בניגוד לחוקים או לתקנות, ההנחיות נועדו להדריך את שיקול דעתה של הרשות, ועליה לשקול כל מקרה שבא בפניה לגופו.

לפיכך, הרשות רשאית לסטות מן ההנחיות המנהליות במקרה ספציפי בהסתמך על נסיבות המקרה, מבלי לשנות את ההנחיות. 

ואולם 'ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות' ..

על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה."

תוקף ההנחיה וסטייה ממנה

כפי שעולה מהציטוט לעיל, אף שמסמך מדיניות אינו בגדר דין מחייב, הפסיקה הכירה בכך שמוסדות התכנון מחויבים לפעול על פי ההנחיה, אולם לצד זאת רשאי לסטות ממסמך המדיניות במקרים המתאימים, ובלבד שהסטייה:

1. נעשית מטעמים ענייניים ומנומקים

2. מתבססת על נסיבות המקרה הספציפי

3. מכבדת את עקרון השוויון והסבירות

השלכות מעשיות

1. יש לבצע תכנון התואם את מדיניות מוסד התכנון, כאשר רק במקרים חריגים ניתן יהיה לסטות ממנה 

2. לא ניתן לערור או לעתור נגד מסמך מדיניות כשלעצמו, אלא רק נגד החלטה קונקרטית שהתקבלה מכוחו

3. במקרה של סתירה בין מסמך מדיניות לתכנית מאושרת, ידה של התכנית המאושרת על העליונה

4. דרישה להנמקה מיוחדת, במקרה של סטייה ממסמך מדיניות קיים

5. היעדר פיצוי, אין זכות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בגין מסמך מדיניות

סיכום

מסמכי מדיניות מהווים כלי גמיש וחשוב בידי מוסדות התכנון, המכסים מגוון רחב של נושאים תכנוניים. על אף שאינם עוברים את ההליך הסטטוטורי המלא של תכנית, הפסיקה הכירה בחשיבותם ובמשקל הניכר שיש לתת להם בהליכי קבלת החלטות תכנוניות. במיוחד בפרויקטים מורכבים דוגמת המטרו, מסמכי המדיניות צפויים למלא תפקיד מכריע ביצירת מסגרת תכנונית ברורה ושקופה עבור כלל בעלי העניין.

עורך דין מיומן בתחום התכנון והבנייה יודע לזהות את הנסיבות המתאימות ולטעון טענות מבוססות לעניין סטייה ממסמך מדיניות, תוך הסתמכות על עקרונות משפטיים ופסיקה רלוונטית, ובכך להשיג תוצאות מיטביות ללקוחותיו בהליכי תכנון.