חוק המטרו - סקירה וניתוח מקצועי

חוק רכבת תחתית (המטרו), התשפ"ב–2021 – סקירה וניתוח מקצועי

מטרות החוק והצדקה למיזם המטרו

חוק רכבת תחתית (המטרו), התשפ״ב–2021 – המכונה בקיצור "חוק המטרו" – נחקק כדי לאפשר את קידום פרויקט המטרו המתוכנן במטרופולין גוש דן, באופן מהיר ויעיל. 

מדובר בפרויקט התשתית הגדול בתולדות ישראל, הכולל שלושה קווי רכבת תחתית לאורך כ-150 ק״מ ו-109 תחנות, החולפים בתחומי 24 רשויות מקומיות. בשל היקפו העצום של המיזם והשפעותיו, התעורר צורך במסגרת חקיקתית ייעודית שתסיר חסמים רגולטוריים ובירוקרטיים, תרכז סמכויות תחת גורם אחד, ותספק פתרונות למימון הפרויקט ושילובו במרקם התכנוני והכלכלי הקיים. 

החוק מסדיר קשת רחבה של נושאים – החל מהקמת רשות ייעודית לניהול המטרו, דרך הליכי תכנון ורישוי מיוחדים, ועד מנגנוני מימון ייחודיים – מתוך ראיית המטרו כמיזם בעל חשיבות לאומית עליונה.

הקמת רשות המטרו וסמכויותיה

רשות המטרו היא גוף סטטוטורי חדש שהוקם מכוח החוק בתוך משרד התחבורה. למרות שיוכו הארגוני, החוק קובע כי רשות המטרו תפעל באופן עצמאי במילוי תפקידיה, בהתאם למדיניות הממשלה. לרשות מבנה מיוחד הכולל מועצה מְאַסֶּדֶרת (המשמשת כגוף אסדרה ופיקוח), וועדה מנהלת וכן מנהל הרשות; בפועל, עיקר תפקידי הרשות מבוצעים בידי המנהל ועובדי הרשות, למעט סמכויות שהוקנו במפורש למועצה המאסדרת או לוועדה המנהלת.

הרשות מופקדת על קידום וניהול מיזם המטרו מטעם הממשלה, לרבות מיזמים נלווים, כפרויקט בעל חשיבות לאומית. לשם כך הרשות מוסמכת להתקשר בהסכמי ביצוע עם חברות ממשלתיות שישמשו כחברות מבצעות של הפרויקט. 

המועצה המאסדרת שהוקמה בחוק משמשת כגוף רגולטורי ייחודי שמטרתו להבטיח שתהליכים רגולטוריים שונים לא יעכבו את המטרו. בין היתר, המועצה מוסמכת לאשר או למנוע מתן צווים מנהליים שעלולים להשבית עבודות בפרויקט, להסיר חסמי תיאום בין חברת המטרו לבין גופי תשתית אחרים, ולהאריך מועדים סטטוטוריים לפי הצורך. 

החוק מחייב את המועצה המאסדרת לשקול בכל החלטותיה את האינטרס הלאומי בקידום המטרו, לצד שיקולים ציבוריים רלוונטיים אחרים. למעשה, מנגנון זה נועד להתמודד עם מצבים שבהם, למשל, רגולציה סביבתית, הנחיות בטיחות או חוקי עזר מקומיים עלולים לעכב את העבודות – המועצה רשאית להתערב ולמצוא פתרונות מאוזנים לטובת הפרויקט.

הליכי תכנון ואכיפה מיוחדים וביטול חוקי עזר

החוק כולל פרקים מיוחדים המסדירים את הליכי התכנון והרישוי של המטרו, תוך יצירת מסלול מואץ ונפרד מהדין התכנוני הרגיל. 

ראשית, המיזם התבסס על תוכנית מתאר ארצית (תמ״א 70) ותוכניות מפורטות שאושרו כהחלטות ממשלה במסגרת הוועדה לתשתיות לאומיות (וות״ל). תוכנית המטרו מוגדרת בחוק כאוסף התוכניות הסטטוטוריות שנקבעו למיזם (המפורטות בתוספת לחוק) – לרבות תוכניות למיקום התחנות, התוואי התת-קרקעי, מתחמי הדפו (המרכזים התפעוליים) ועוד. אישור התוכניות ברמה הארצית יצר ודאות תכנונית למיזם כולו, אך יישומן כרוך כעת בשלבי רישוי ובנייה שיתפרשו על פני עשרות רשויות מקומיות.

למעשה, חלק מהסמכויות עובר למישור הארצי: גורמים לאומיים, כגון היחידה הארצית לאכיפת דיני תכנון ובנייה, קיבלו סמכות בלעדית במתן צווים מנהליים הנוגעים לעבודות המטרו (במקום הפקידים ברשויות המקומיות). בנוסף, החוק מונע מרשויות מקומיות להפעיל חוקי עזר ותקנות מקומיות באופן שיפריע לעבודות – לדוגמה, הוטלה אי-תחולה של חוקי עזר עירוניים מסוימים ביחס לפרויקט.

 המשמעות היא שחוקי עזר בנושאי רעש, שמירת סביבה, שעות עבודה או חסימת רחובות, לא יוכלו לשבש את עבודות המטרו; במקרים כאלה, הסמכות תועבר לידי גורמי המדינה ובהתאם להנחיות המועצה המאסדרת.

הקניית מקרקעין לפיתוח המטרו

עוד חידוש הוא הקמת ועדות ייעודיות הקשורות בתכנון סביב המטרו. 

כך למשל, החוק ייסד את הוועדה לפיתוח סובב המטרו אשר תפקידה לקבוע, במקרים של תוכניות רחבות היקף במיוחד, שטחי מקרקעין בסביבת תחנות שיוקנו למדינה לצורכי פיתוח מסחרי משלים. 

ועדה זו מהווה כלי תכנוני-כלכלי: במקום לגבות מהמגזר הפרטי את מלוא המס עבור עליית ערך הקרקע (ראו בהמשך על מס השבחה), המדינה יכולה לקבל קרקע בעין בתחנות המרכזיות ולהפיק ממנה הכנסות (למשל, באמצעות בניית שטחי מסחר ומשרדים מעל תחנת המטרו). 

לבעלי הקרקע במתחמים אלו ניתנות זכויות – באפשרותם לקבל פיצוי חלקי מהמדינה מתוך רווחי הפיתוח, או אף להשתתף בעצמם בפיתוח הקרקע אם עומדים בתנאים שהחוק מציב לכך. 

בכך, החוק שואף לשלב פיתוח אורבני סביב תחנות המטרו באופן הממקסם את התועלת הציבורית מפרויקט התחבורה.

הפקעות ופיצויים

אחד האתגרים המשמעותיים ביותר במיזם המטרו הוא הפקעת הקרקעות הנדרשות לתוואי המסילות, התחנות והמתקנים התפעוליים. 

היקף ההפקעות הוא חסר תקדים: מוערכים כ-11,000 דונם של קרקעות שיידרשו לטובת מיזם המטרו.

נכון לתחילת 2024 כבר נשלחו אלפי הודעות הפקעה ראשונות (בפעימה ראשונה בפברואר 2024 נשלחו כ-11,000 הודעות בגין כ-2,300 דונם),כאשר בסך הכל, צפויים להישלח בהמשך הדרך כ-200,000 מכתבי הפקעה לבעלי זכויות שונים לאורך התוואי.

החוק מעניק למדינה סמכויות הפקעה מרחיבות במיוחד. בניגוד לדין הכללי שבו הפקעת מקרקעין מותרת לצורכי ציבור (כגון דרכים, מבני ציבור וכו'), חוק המטרו מתיר הפקעה גם לצרכים מסחריים הקשורים למיזם – למשל, חלקות שישמשו לבנייה פרטית-מסחרית במסגרת הפרויקט. 

כך, בכל תוכנית מפורטת במתחמי ההשפעה של תחנות המטרו, המדינה רשאית לייעד עד 20% משטח התוכנית להפקעה לטובת צורכי המטרו (לרבות שימוש מסחרי נלווה). 

סמכות זו עוררה דיון ציבורי ומשפטי ער, שכן היא מטשטשת את הגבול בין הפקעה לתועלת הציבור לבין נטילת קרקע לטובת יזמות שבה מעורב אינטרס כלכלי של המדינה. 

ואכן, כבר הוגשו עתירות של בעלי קרקע הטוענים נגד חוקיות הפקעות למתחמי דיפו שבהם מתוכננים מגדלי מגורים ומסחר מעל תחנת המטרו, בטענה שהדבר חורג מייעוד "צורכי ציבור" המסורתי. עם זאת, החוק במפורש מסמיך מהלכים אלה מתוך מטרה לממן חלק מעלויות המטרו באמצעות פיתוח הנדל"ן שסביבו.

מנגנוני הפיצוי לבעלי הקרקע שפגיעתם קשה נפרסים בכמה רבדים. ראשית, בעלי מקרקעין רשאים להגיש תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בגין ירידת ערך נכסיהם עקב אישור תוכניות המטרו. 

תביעה זו יש להגיש בתוך 3 שנים מיום אישור התוכנית הפוגעת – פרק זמן קצר (יחסית) שנועד לתחום את אחריות המדינה כלפי ירידת ערך תכנונית מוקדמת, עוד לפני מימוש הפקעה בפועל.

שנית, בשלב מאוחר יותר, כאשר הקרקע אכן מופקעת, זכאים בעלי הזכויות לפיצויי הפקעה לפי שווי הקרקע המופקעת. 

השווי מחושב בהתאם לייעוד החדש של הקרקע (לאחר שינוי התוכנית), כך שאם למשל קרקע חקלאית הפכה לבעלת ייעוד למסילת רכבת – ערכה לפיצוי נגזר מיעודה כקרקע לתשתית תחבורתית. 

חשוב להדגיש שהפיצוי על ההפקעה לבדו לעיתים אינו מכסה את מלוא הנזק הכלכלי (בייחוד כשהייעוד החדש הוא ציבורי גרידא), ולכן מימוש מלוא זכויות הפיצוי מחייב גם הגשת תביעת ירידת ערך במועד. דילוג על שלב התביעה התכנונית עלול לגרום לבעל הקרקע לפספס רכיב פיצוי משמעותי.

על מנת לעודד פשרות מהירות ולהימנע מהתדיינות משפטית ממושכת, מוצע תמריץ כספי למתן הסכמה: בעל זכויות שיסכים לפיצוי מוסכם ולא ייגרר להליכים משפטיים יקבל תוספת של עד 25% לסכום הפיצוי (ועד תקרה של מיליון ש"ח). 

ואולם, ייתכן כי תוספת זו אינה בהכרח אטרקטיבית, לאור מקרים בעבר שבהם הפער בין הצעת המדינה לבין פסקי הדין היה גדול בהרבה מ-25%, כך שהבעלים עלולים להעדיף לפנות לערכאות חרף ה"תמריץ". במידה ובעל הקרקע סבור שההפקעה בלתי חוקית או חורגת מסמכות, הוא רשאי כמובן להשיג על כך ואף לפנות לבית המשפט המחוזי בשבתו כבימ"ש לעניינים מנהליים.

פיצוי על קרקעות במתחמי "הדיפו"

מנגנון פיצוי ייחודי וחדשני נוסף בחוק נוגע למתחמי ענק כדוגמת מתחמי הדיפו (מרכזי התפעול שבהם מוסכי הרכבת, חניוני קרונות וכד'), שלצד תפקידם התחבורתי מיועדים בהם גם פרויקטים רחבים לבנייה פרטית (מגורים ומסחר) מעל המתחם. 

במקרים כאלה, החוק מאפשר למדינה להציע לבעלי הקרקע בחירה: או לקבל פיצוי כספי נוסף בשיעור 70% מהתמורה שתתקבל ממכירת הזכויות המפותחות במתחם בעתיד, או לחלופין לקבל את אותן זכויות בנייה כדי לממשן בעצמם (כלומר, להשתתף באופן פעיל בפיתוח ובבנייה). 

זוהי למעשה שותפות כפויה מסוימת בין המדינה לבעלי הקרקע: מי שבוחר לממש את זכויות הבנייה בעצמו יידרש להיכנס לנעלי יזם, כולל תכנון הבנייה ותשלום היטל השבחה, מה שעלול להיות מהלך כבד ומורכב עבור בעל קרקע פרטי. 

מנגד, בחירה בפיצוי של 70% מהמכירה העתידית כרוכה בהמתנה עד למימוש הפרויקט המסחרי על ידי המדינה, וחלוקת הרווחים לאחר ניכוי עלויות והיטלים. 

מכל מקום, מנגנון זה – המנוהל כאמור באמצעות הוועדה לפיתוח סובב המטרו – מדגים את הניסיון לשתף את בעלי הקרקע בערך שייצור הפרויקט, במקום להסתפק בפיצוי חד-פעמי במונחי שווי קרקע נוכחי.

ועדה מיוחדת לתביעות פיצוי ירידת ערך

במסגרת החוק הוקמה גם וועדה מיוחדת לפיצויים למיזם המטרו, אליה ירוכזו תביעות הפיצויים וערעורים בנושא, במקום הפורומים הרגילים (שמאויות מכריעות וועדות ערר לפי חוק תכנון ובנייה). זאת במטרה לטפל באופן מרוכז וסדור בכל אלפי התביעות הצפויות, עם מומחיות ספציפית למטרו. החלטות ועדה זו יהיו נתונות לפיקוח שיפוטי של בית המשפט לעניינים מנהליים.

היטלי השבחה ומס מימון המטרו

פרק מרכזי בחוק עוסק בהשתתפות בעלי מקרקעין בעליית ערך הקרקעות עקב המטרו. 

באזורים הסמוכים לתחנות המטרו, בהם אושרו תוכניות בניין עיר המגדילות את זכויות הבנייה (מה שמכונה "מתחם השפעה"), קובע החוק כי שיעור היטל ההשבחה יהיה מופחת ל-40% (לעומת 50% הקבועים בחוק התכנון והבנייה). 

הפחתה זו נועדה לעודד יזמים ובעלי קרקע לקדם תוכניות ולעשות שימוש בזכויות החדשות, על אף נטל המס המיוחד הנוסף שהחוק מטיל במקביל. 

אותו מס נוסף מכונה "מס השבחת המטרו" – מס ייעודי לטובת אוצר המדינה, המחושב כשיעור מתוך ההשבחה (עליית הערך) של מקרקעין בתחומי ההשפעה של המטרו.

בהצעת החוק המקורית נקבע מס המטרו בשיעור 35%, אך בעקבות תיקונים מאוחרים (תיקון מס' 4, אוגוסט 2024) הופחת השיעור ל-32%. 

המס הזה נגבה בנוסף להיטל ההשבחה הרגיל (40% לרשות המקומית), כך שבמצב הכללי בעל מקרקעין משלם למעשה 72% מההשבחה בסך הכל – שני שלישים לרשות המקומית ויתר השליש למדינה. 

זהו שיעור גבוה מאוד במונחים של מיסוי על עליית ערך קרקע, והוא יוצר "חלוקת רווחים" חדשה בין בעל הקרקע לבין הציבור (באמצעות המדינה והרשות המקומית) לצורך מימון המטרו. 

למעשה, מדובר במנגנון של השבת ערך (Value Capture): הפרויקט הציבורי (מטרו) מייקר את שווי המקרקעין הסמוכים, והחוק דואג להחזיר חלק ניכר מערך זה חזרה לציבור לטובת מימון הפרויקט.

"הנחה" במס השבחה למי שמוציא היתר בניה עד שנת 2030 

החוק כולל כמה הנחות ופטורים ספציפיים במס השבחת המטרו: במקרה של מימוש מהיר של הזכויות (הוצאת היתר בנייה) עד 31.12.2030 – שיעור המס המטרופוליני יופחת ל-20% (במקום 32%).

ההטבה נועדה לדרבן בנייה מיידית של הפרויקטים סביב תחנות המטרו העתידיות. 

היטל השבחה במתחמי התחדשות עירונית

במתחמי התחדשות עירונית (פינוי-בינוי) בתוך תחומי המטרו, נקבע תקרה כוללת: לא יותר מ-50% השבחה סך הכל יוטלו (במקום 72%).

גם כאן החלוקה תהיה שני שלישים לרשות המקומית ושליש למדינה. 

הנחה זו באה כדי לא לפגוע בכדאיות פרויקטי פינוי-בינוי, שעליהם ממילא חלות הקלות מסוימות. 

הסנקציה – לא ניתן לרשום עסקאות או להוציא היתרים ללא תשלום

מבחינת אכיפה, החוק נוקט גישה תקיפה: סעיף 24 לחוק אוסר על רישום עסקאות במקרקעין (העברת בעלות בלשכת רישום המקרקעין) ואף אוסר על הוועדות המקומיות להוציא היתרי בנייה, כל עוד לא שולם מס השבחת המטרו או ניתנה ערבויות לתשלומו. בכך מבטיח החוק שלא ניתן יהיה ליהנות מהזכויות התכנוניות החדשות בפועל לפני הסדרת חובת המס למדינה.

היטל מימון המטרו

רכיב מימוני חדש נוסף בחוק, שהוסף גם הוא בשנת 2024, הוא היטל שנתי מתמשך המוטל על בעלי נכסים גדולים יחסית באזורי ההשפעה של המטרו. 

היטל זה שונה מהיטל ההשבחה ומס השבחה בכך שאינו קשור דווקא לאירוע תכנוני של אישור תוכנית או למימוש זכויות בנייה, אלא הוא תשלום קבוע לאורך שנים שנועד להשתתפות במימון הקמת המטרו. 

החוק קובע שההיטל יחול רק על נכסים שאינם למגורים (כלומר, נכסי מסחר, משרדים, תעשייה, מלונאות וכדומה) ובשטח בנוי מצטבר שמעל 100 מ"ר. 

נכסים למגורים, וכן נכסים הפטורים מארנונה או שבבעלות רשויות ותאגידים עירוניים, פטורים מהיטל זה. ההיגיון הוא שדווקא העסקים והנכסים המניבים ייהנו במיוחד מהשבחת הפעילות הכלכלית סביב המטרו, ולכן הם יכולים להשתתף בעלותו.

שיעור ההיטל השנתי ייקבע לפי נוסחה המתחשבת בשטח הנכס ומקדם כספי למ"ר. 

החוק (בתיקון מס' 4) אף נקב בתעריף בסיס של 70 ש"ח למ"ר לצורך חישוב ההיטל, אך בפועל ייתכן שינוי לפי אזורים: משרד האוצר מוסמך לקבוע מדרג לפי רמת הפיתוח הכלכלי של כל אזור. 

יובהר - ההיטל אינו חלק מארנונת הרשויות המקומיות אלא מוסף עליה – הסכומים שיגבו יועברו ישירות לקופת אוצר המדינה למימון המטרו. יתכן שהגבייה תיעשה באמצעות מנגנון הרשויות (הוספה לחשבון הארנונה), אך הכספים ייועדו למדינה ולא לרשות המקומית.

החוק מורה שהגבייה תתחיל ב-1 בינואר שלאחר פתיחת הקו או התחנה באזור הרלוונטי, ותימשך במשך 30 שנה מאותו מועד. 

סיכום 

חוק המטרו, תשפ"ב–2021, הוא חקיקה רב-תחומית וכבדת משקל שתאפשר את מימוש חזון המטרו בישראל. 

הוא נולד מתוך ההבנה שפרויקט יחיד יחייב שינוי כללי משחק – ברגולציה, בתכנון, במימון ובאיזון בין רשויות. עבור היזמים, עורכי הדין ואנשי המקצוע בענף הנדל"ן, התכנון והבנייה.

החוק יוצר הזדמנויות אדירות אך גם מציב מגבלות חדשות שיש להכיר לעומקן. יש בו חידושים פיננסיים וסטטוטוריים המקדימים אפילו סטנדרטים בינלאומיים, ויישומו בפועל צפוי להיות מלווה בהמשך התאמות (כפי שכבר בוצעו תיקוני חקיקה לאחר חקיקתו הראשונית). 

לעת עתה, כל העוסקים בדבר – בעלי קרקעות, יזמים, רשויות מקומיות וגופי מדינה – נדרשים לפעול בשיתוף ובתום לב כדי שהאיזונים שבחוק אכן יישמרו: שהמטרו ייבנה בהקדם ולטובת הציבור, תוך כיבוד זכויות הפרט ומתן פיצוי והשתתפות הוגנת ככל האפשר.